（一）土地征收制度
国家为了公共利益的需要，进行土地的征收，经过依法审
批，将集体所有的土地转变为国家所有。征收土地是一种国家行
为，而不是承包地的买卖。征收土地必须是为了社会公共利益，
例如用于发展能源、交通、水利、军事设施等社会公共项目的建
设，体现的是国家权力的行使，依法由县级以上人民政府代表国
家行使征收土地的权力，其他任何单位和个人都没有征收土地的
权利。也就是说，国家是征收土地的唯一主体。为了保障农民利
益，国家制定了严格的土地征收程序，严禁乱征滥占土地，特别
是耕地。
我国实行土地所有权归国家和集体所有的基本制度，《宪法》
第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对
土地实行征收或者征用并予以补偿。”从根本大法的高度对土地
48征收制度进行了确立。相应地，《土地管理法》 及 《土地管理法
实施细则》《物权法》 均对相关制度进行了细节性和可操作性的规
定，构建起了我国土地征收制度。
我国土地征收制度的法律特征：
从征收的内涵可见其法律特征：首先，土地征收具有法定
性，根据行政合法性原则，必须符合法律和行政法规的规定，遵
循一定的法律程序；其次，土地征收具有强制性，征收是国家强
制取得他人土地所有权的行为，并不以取得征得被征地人的同意
为必要条件；再次，土地征收具有公益性，即土地征收必须符合
公共利益。
应注意的三个问题：
1.国家建设征收土地的主体必须是国家，具体来讲就是国家
授权县级以上人民政府行使征收权，土地征收本身就是政府的一
种具体行政行为，具有明显的行政强制性。
2.土地征收的目的和前提是为了国家公共利益的需要，并以
土地补偿为必备条件。
3.征收标的只能是农民集体所有的土地。
（二）征收土地的审批和程序
1.审批。
根据法律规定，征收下列土地的，由国务院批准：
（1）基本农田；
（2）基本农田以外的耕地超过 35 公顷的；
（3）其他土地超过 70 公顷的。
征收前述规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市政府批
准，并报国务院备案。
所以说，征收土地是政府行为，不是用地单位的行为，被征
收单位应当服从国家建设的需要，不得拒绝或者阻挠。征收土地
必须按照程序，进行申请审批，并对土地所有者和承包人给予适
当补偿。为了控制农用地转为建设用地，国家还建立了农用地转
用制度。需要征收农用地的，必须先办理农用地转用审批，才能
第二章 农村房屋宅基地管理法律知识 49农村常用法律知识问答读本
办理征地审批。其中，经国务院批准的农用地转用的，应同时办
理征地审批手续；省级人民政府在其权限范围内批准农用地转用
的，同时办理征地审批手续，超过征地批准权限的，应当另行办
理征地审批程序。只有按照土地利用总体规划和国家规定的批准
权限经过审批后，农用地才能变为建设用地。其中，乡镇土地利
用总体规划确定的村庄、集镇建设用地需要占用农用地的，以及
农村道路、水利及其他设施建设需要占用农村集体所有的农用地
的，由省级人民政府批准，或者省级人民政府授权地市级人民政
府批准。
2.程序。
土地征收直接关系到农民的切身利益，所以在开展工作的时
候必须考虑周全，程序必须严格遵守国家法律和政策。依照法律
和实践，从具体操作程序进行划分的话，土地征收工作程序可以
分为三个阶段：征地报批前工作程序、征地报批材料组卷和征地
批准后组织实施程序。
第一阶段：征地报批前工作程序。
这个阶段的主要工作有发布 《征地前告知书》 或者 《拟征地
公告》、被征地农村集体经济组织和被征地农民签字确认，告知
被征地集体经济组织和被征地农民有申请听证权利，向他们送达
听证告知书。