２． 劳动保障行政部门拒绝确认工伤，劳动者伤残的费用应当如何
进行赔偿？
［律师点评］
一、劳动保障行政部门拒绝确认工伤，当事人可以以工伤为由，直
接向人民法院提起诉讼，其诉讼行为并不受“工伤未经确认”程序的新版法律直通车
工伤纠纷损害赔偿实务问答与案例精析
１９２
影响。
未经劳动保障行政部门确认为工伤，当事人能否直接以工伤为由
要求用人单位进行赔偿，即劳动部门的工伤确认是否为审理工伤案件
的法定前置程序？对此，有两种不同的处理意见：
一种意见认为，根据《工伤保险条例》第 １７ 条的相关规定，工伤确
认属于劳动保障行政部门的法定职责，不服工伤认定的，劳动者可以依
据《工伤保险条例》第五十三条的规定，按照行政复议或行政诉讼的程
序办理。因此，当事人未经劳动保障行政部门工伤确认这一法定前置
程序，直接以工伤为由要求工伤赔偿的，法院应当以未经工伤确认的法
定程序为由裁定驳回起诉，无须进行实体审理。
另一种意见认为，首先，劳动者依法享受工伤待遇是《劳动法》和
《工伤保险条例》确立的劳动者的基本权利之一，而且劳动法律法规并
无规定工伤诉讼案件的受理以劳动保障行政部门的工伤确认为前置程
序。其次，劳动者可能由于主客观原因导致无法再经行政程序获得工
伤确认，若再要求劳动者获得工伤确认书，将造成劳动者无法获得司法
救济的途径，客观上有悖法律公平正义精神。因此，工伤确认并非工伤
诉讼案件的前置程序。
我们认为上述的两种意见中第二种处理意见是正确的。其实，工
伤事故赔偿诉讼案件涉及的一个重要问题即工伤认定问题，从性质上
看，纯属于诉讼案件的事实问题。工伤认定与否，依劳动行政规章的规
定，属于劳动行政部门的具体行政行为，属行政权范畴。当事人对此不
服，依行政复议或行政诉讼途径解决。在工伤事故赔偿诉讼民事案件
中，法院不能改变工伤的认定，法院只能根据已经生效的工伤认定书确
定当事人双方之间的民事法律关系。但是，对未经劳动行政部门工伤
确认，当事人直接以工伤为由，要求工伤赔偿的诉讼案件法院应当依据
《民事诉讼法》第 １０８ 条的规定予以审查，符合起诉条件的应予受理，即
劳动保障行政部门的工伤确认并非审理工伤案件的法定前置程序。
因此，在本案中，原告刘志雄依法向劳动保障行政部门申请工伤认
定，遭到拒绝后，原告刘志雄可以提起行政复议，或者直接向人民法院
提起诉讼，要求上述机构维护自己合法的劳动权益不受侵犯。如果原第二部分
案例现场
１９３
告刘志雄直接向人民法院提起诉讼，其起诉的行为并不受“工伤未经确
认”的程序限制。本案中，人民法院根据法律的规定，依法予以受理此
案是正确的。
二、在本案中，劳动保障行政部门拒绝确认工伤，劳动者仍然有权
依法向用人单位要求享有工伤保险待遇，用人单位应当按照工伤待遇
标准对劳动者给予赔偿。
不可否认，实践中，因当事人双方劳动关系的某种法律上的瑕疵，
存在着某些劳动保障行政部门依照劳动法律法规不予工伤确认的事实
情况。主要表现在以下方面：（１）当事人之间没有建立符合规范的劳动
法律关系。根据《劳动法》、原劳动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国
劳动法〉若干问题的意见》中“适用范围”的相关规定，中国境内的企业、
个体经济组织在劳动法中被称为用人单位、国家机关、事业组织、社会
团体被视为用人单位，前者和与之形成劳动关系的劳动者，后者和与之
建立劳动合同关系的劳动者之间应当按照劳动法的规定订立劳动合
同。而现实情况是，有许多用人单位不和劳动者签订劳动合同，以致发
生工伤事故时，劳动保障行政部门就有可能以双方之间存有不规范的
劳动法律关系为由，拒绝确认工伤。（２）对认定工伤的情形认识不一。
虽然《工伤保险条例》第 １４ 条、第 １５ 条、第 １６ 条对工伤与否给予了界
定，但现实生活中发生的情况较为复杂，仍然存在着某些难以界定的情
形，况且《工伤保险条例》本身对工伤认定与否还规定了一条兜底条款
即“法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形”。对这个兜底条
款，在实践当中也较难把握，难免产生争议。基于上述原因，劳动保障
行政部门对本案的伤残事故就不予工伤确认。在本案中，劳动保障行
政部门正是以原告身份是学生，并未与实习单位建立起劳动法律关系
为由而不予工伤确认的。
我们认为，劳动保障行政部门拒绝确认工伤，劳动者仍然有权依法
向用人单位要求享有工伤保险待遇，用人单位应当按照工伤待遇标准
进行赔偿损失。根据原《企业职工工伤保险试行办法》（此办法已于
２００４ 年 １ 月 １ 日失效）第 ６１ 条规定：“到参加工伤保险的企业实习的大
中专院校、技工学校、职业高中学生发生伤亡事故的，可以参照本办法新版法律直通车
工伤纠纷损害赔偿实务问答与案例精析
１９４
的有关待遇标准，由当地工伤保险经办机构发给一次性待遇。工伤保
险经办机构不向有关学校和企业收取保险费用。”根据规定，可以解决
诸如本案未获劳动保障行政部门工伤确认但可以按工伤待遇给付的问
题。然而遗憾的是，对于经常发生这种情况的伤残事故，新的《工伤保
险条例》未作出明确的规定。但根据《工伤保险条例》的整体条款规定
可知，此条例已经将这种情况纳入到了工伤保险待遇的情形之中。如
果出现工伤事故，则可以直接引用新的《工伤保险条例》的有关规定。
在本案中，原告刘志雄所在的实习单位未为其参加工伤保险，导致
本案原告不能获得当地工伤保险经办机构依据有关待遇标准给予一次
性待遇。实习单位的此种行为，对原告已经构成侵权。据此，原告可以
依此诉求实习单位按工伤待遇的标准赔偿自己的损失。
结合本案案情，法院最后主持双方当事人达成按工伤待遇标准赔
偿的调解协议，既符合民事法律公平、正义理念，也尊重了当事人意思
自治，案件的处理较好地体现了法律效果和社会效果的统一。
２５ 对劳动保障行政部门作出的工伤认定不服，当事人能否以
“劳动保障行政部门”作为被告，依法向人民法院提起行政诉
讼？
［案情简介］
２００６ 年 ２ 月 ２３ 日，张某到北京市朝阳区某企划设计有限公司上
班，具体工作由该公司业务经理王某安排，但双方没有签订劳动合同。
同年 ３ 月 ３ 日张某接到王某的通知，到密云县为公司送投标资料，次日
到密云县与公司经理杨某、王某等人会合后，张某就与公司人员在一起
工作。３ 月 ６ 日一行 ４ 人乘车返回北京市市区的途中发生交通事故，张
某受伤被送往附近医院救治，３ 月 １６ 日转入北京市和平医院治疗，４ 月
２０ 日又转北京市中医院治疗，于同年 ６ 月 ９ 日出院。某企划设计有限
公司为其支付了全部医疗费用和 ３ 个月的工资 １８００ 元。
２００６ 年 ８ 月 １２ 日，张某到北京市朝阳区劳动和社会保障局（以下
简称市劳动局）申请工伤认定。朝阳区劳动局经调查取证后，依据《工第二部分
案例现场
１９５
伤保险条例》的有关规定，于同年 ８ 月 ３０ 日作出北朝劳保［２００６］０４１ 号
“工伤认定书”，认定张某因交通事故受伤为工伤。某企划设计有限公
司对朝阳区劳动局作出的工伤认定不服，向北京市劳动保障局申请复
议。北京市劳动保障局认为朝阳区劳动保障局作出的工伤认定符合法
律的规定，予以维持。某企划设计有限公司不服复议决定，向北京市朝
阳区人民法院提起行政诉讼。
原告某企划设计有限公司诉称，第三人张某不是原告单位的职工，
双方没有签订劳动合同，也未形成事实上的劳动关系。张某到密云县
送投标资料是王某的个人行为，与公司没有关系。被告北京市劳动局
对张某的工伤认定是错误的，应当予以撤销。
被告北京市劳动局辩称，根据被告调查查明的事实，第三人张某在
原告单位工作是事实，去密云县出差也是公司指派的工作，发生交通事
故造成受伤后，原告承担了医疗费用并支付了 ３ 个月的工资。张某与
原告虽没有签订劳动合同，但双方形成了事实上的劳动关系，张某在因
公出差途中发生交通事故造成伤害应认定为工伤。故被告所作的工伤
认定，事实清楚，适用规章正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请
求。
第三人张某辩称，本人与原告单位形成的事实劳动关系是清楚的，
既参加原告单位工作，付出劳动，又与原告公司经理及同事一起出差，
途中不幸发生交通事故造成伤害。本人向被告申请工伤认定，被告作
出的工伤认定是正确的。原告否认与本人之间形成的事实劳动关系，
否认被告的工伤认定，是推卸责任，不让本人享受工伤待遇。请求法院
维持被告作出的工伤认定，保护本人的合法权益。
［法院判决］
北京市朝阳区人民法院经审理认为，依据国务院颁发的《工伤保险
条例》第 ５ 条第 ２ 款规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政
部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”从上述的规定可知，被告北
京市劳动局作为劳动保障行政部门，具有工伤认定的法定职责。第三
人张某为原告单位工作，虽然没有签订劳动合同，但双方形成了事实上新版法律直通车
工伤纠纷损害赔偿实务问答与案例精析
１９６
的劳动关系，证据确凿充分。第三人因公出差途中发生交通事故造成
伤害，本人没有一点过错责任，符合申报工伤认定的条件。被告市劳动
局在收到第三人张某的工伤认定申请后，进行了调查取证，依据《工伤
保险条例》和其他规范性文件的规定，作出北朝劳保［２００６］０４１ 号“工
伤认定书”，认定张某为工伤，事实清楚，证据充分，适用规章正确，程序
合法，是正确的行政行为，本院应予维持。原告否认与第三人之间形成
的劳动关系，主张撤销被告对第三人作出的工伤认定，因原告提供的证
据不足，理由不充分，更与法庭查明的事实不符，故原告的诉讼请求本
院不予支持。依据《行政诉讼法》第 ５４ 条第 １ 项、第 ５３ 条第 １ 款，《工
伤保险条例》第 ５ 条第 ２ 款、第 １９ 条、第 ２０ 条和劳动部《关于贯彻执行
〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第 ２ 条之规定，该院于 ２００６
年 １０ 月 ２０ 日作出如下判决：
维持被告市劳动局作出的北朝劳保［２００６］０４１ 号“工伤认定书”。
案件受理费人民币 １００ 元由原告负担。
一审宣判后，某企划设计有限公司不服，向北京市第一中级人民法
院提起上诉。诉称：一审判决认定本公司与张某之间形成事实劳动关
系属认定事实错误，请求二审法院在查明事实的基础上撤销一审判决。
被上诉人市劳动局辩称，被上诉人在一审中提供的证据足以证明
上诉人某企划设计有限公司与张某之间存在事实上的劳动关系。原审
判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原审判决。
北京市第一中级人民法院经庭审质证及审查后认为，原审判决认
定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。据此，依照《行政诉
讼法》第 ６１ 条第 １ 项的规定，该院于 ２００７ 年 ２ 月 ８ 日作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
