依据《旅游法》《旅游投诉处理办法》的规定，旅游纠纷投诉实施“行政调解”
制度。 行政调解，是指行政机关在一定的民事纠纷中作为当事人之外的第三者，
基于自愿原则，通过教育、劝解和说服等方法，促使双方当事人友好协商、互谅
互让、达成妥协，从而解决争议的活动。 旅游投诉处理机构调解投诉纠纷一般的
216操作步骤如下：
第一步：游客通过投诉书向旅游投诉处理机构进行投诉；
第二步：旅游投诉处理机构接到投诉后，应当在 5 个工作日内作出是否受
理的决定；
第三步：旅游投诉处理机构在受理投诉之日起 5 个工作日内，将《旅游投诉
受理通知书》和投诉书副本送达被投诉人；
第四步：被投诉人应当在接到通知之日起 10 日内作出书面答复，提出答辩
的事实、理由和证据；
第五步：旅游投诉处理机构安排当事双方进行调解，促成双方达成调解协
议；
第六步：旅游投诉处理机构应当在受理旅游投诉之日起 60 日内，作出以下
处理：
（一）双方达成调解协议的，应当制作《旅游投诉调解书》，载明投诉请求、查
明的事实、处理过程和调解结果，由当事人双方签字并加盖旅游投诉处理机构
印章；
（二）调解不成的，终止调解，旅游投诉处理机构应当向双方当事人出具《旅
游投诉终止调解书》。
第七步：调解不成的，或者调解书生效后没有执行的，投诉人可以按照国家
法律、法规的规定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
由于旅游纠纷实行行政调解制度，因此“证据支持”与“法条适用”在整个过
程中就显得更加重要，为指引好游客与旅行社之间依法处理好矛盾纠纷，青岛
市旅游监察大队依据《旅游投诉处理办法》细化了调解制度，突出了证据与法规
的引入与适用，旅行社在处理投诉纠纷时可以予以借鉴。
青岛市旅游监察大队投诉纠纷调解程序
一、审查立案【D—D+3】
（一）受理审查 【D—D+2，注：D 为接到投诉信之日】
收件员接到投诉信后，两日内做好如下工作：
1.审查是否属于《旅游投诉处理办法》第 5 条的管辖范围以及法规规定的职
权范围。 本机构无管辖权的，上报领导审批后，以《旅游投诉转办通知书》或者
《旅游投诉转办函》，将投诉材料转交有管辖权的旅游投诉处理机构或者其他有
关行政管理部门，并书面告知投诉人。
第 五 篇 旅 游 投 诉 、 诉 讼 处 理 篇 217旅行社经营法律风险防范百问答疑
2.审查是否属于《旅游投诉处理办法》第 8 条的受理情形，存在《旅游投诉处
理办法》第 9 条的不受理情形，符合《旅游投诉处理办法》第 10 条的投诉条件。
对于不符合受理范围的，上报领导审批后，向投诉人送达《旅游投诉不予受理通
知书》，并告知不予受理的理由。
3.审查共同投诉中的代表人资格、人数、授权委托书以及被代表人的身份证
复印件。 没有授权委托书的，不能进行共同投诉。
4.审查投诉代理人资格、人数、授权委托书以及被代理人的身份证复印件。
没有授权委托书的，不予受理。
5.审查投诉书是否具备《旅游投诉处理办法》第 11 条规定的内容要素。对于
内容要素不齐的，要求投诉人补齐。
（二）立案审批 【D+2—D+3】
收件员完成审查后，1 日内填写《旅游投诉立案表》并将投诉信及相关材料
上报大队领导审批；大队领导批准立案后，由分管领导指定两名以上工作人员
负责案件调解。
（三）立案通知 【D+2—D+3】
立案后，办案人员立即通知投诉人相关情况。 告知法定程序及处理期限。
二、调解前准备【D+3—D+20】
（一）送达投诉书副本和接收答复
1.立案后 2 日内，办案人员将《旅游投诉受理通知书》和投诉书副本送达被
投诉人。 【D+3—D+5】
2. 被投诉人应当在接到通知之日起 10 日内作出书面答复， 提出答辩的事
实、理由和证据。 在此期间，办案人员根据案件性质开展前期调查工作。 【D+5—
D+15】
（二）调查案件事实 【D+15—D+20】
办案人员接到答复书 5 日内做好如下工作：
1.审阅投诉人提交的投诉书、被投诉人提交的答复书以及旅游合同等相关
证据材料，了解案情。
2.列明投诉人的反映的事实、诉求及对应证据。
3.列明被投诉人答复的事实、要点及对应证据。
4.列明双方当事人争执问题和矛盾焦点。
5.针对争执问题和矛盾焦点，分别约见投诉案件双方当事人或负责人，并做
询问笔录。
三、首次调解【D+20—D+27】
218完成准备工作后，办案人员 7 日内组织双方进行调解，具体程序如下：
（一）调解通知
征求投诉双方当事人意见后，确定调解时间。
（二）调解审查
1.宣布纪律。
2.核对当事人及其委托代理人的身份，询问各方当事人对于对方人员有无
回避异议。
3.宣布调解人员、记录员名单。
（三）调解步骤
１.由投诉人口头陈述事实或者宣读投诉书，讲明具体案件事实、投诉请求、
理由。
２.由被投诉人口头陈述事实或者宣读答辩书，对投诉人的请求提出答辩意
见，讲明案件事实、具体请求、理由。
3.办案人员归纳“争议焦点”或者“调查重点”，并征求当事人的意见。
4.投诉人、被投诉人分别出示书证、物证、视听资料、证人证言等证据，并由
双方进行质证。 证据必须具备客观性、关联性、合法性。
5.办案人员引导当事人围绕争议焦点和法律适用进行辩论；双方当事人应
当就案件事实、赔偿数额、法律适用提出自己的意见。
6.办案人员可以提出事实认定和法律适用方面的意见。
7.通过以上程序，办案人员向双方说明调解过程中双方认可的事实和法律
适用依据。
8.办案人员制作《调解记录》，请双方当事人签字认可。
9.对于旅游者举报或旅游投诉处理机构在进行证据审查中发现导游、旅行
社存在违规问题的，报领导审批后，移交综合科调查处理。 办案人员不在调解程
序中适用行政处罚等执法程序。
（四）调解协议
经过事实调查，办案人员询问投诉人、被投诉人是否愿意就查明的事实达
成调解协议。
1.双方当场达成调解协议的，制作《旅游投诉调解书》，由当事人双方签字并
加盖旅游投诉处理机构印章。
2.对于事实不清、分歧较大、存在重大争议的案件，由案件负责人在征得当
事人同意的情况下说明“事实不清部分”和“法律适用分歧”作为下次调解的重
点内容，并要求投诉双方在下次调解中补充相关证据。
第 五 篇 旅 游 投 诉 、 诉 讼 处 理 篇 219旅行社经营法律风险防范百问答疑
四、二次调解准备【D+27—D+35】
（一）调查取证【D+27—D+32】
针对首次调解中存在的事实问题，办案人员在 5 日内进行调查取证：
1.办案人员报领导同意后，可以委托外地旅游投诉处理机构协助调查。
2.涉及重大旅游纠纷的案件，办案人员可申请大队领导由市场检查科调查
取证。 市场检查科完成调查后向投诉科出具调查材料及情况说明。
（二）专题会议制度【D+32—D+35】
证据调查完毕后，分管领导召集投诉科长、副科长以及办案人员召开专题
会议，研究案情、证据，分析法律关系，明确调解方案。
五、二次调解【D+35—D+40】
完成准备工作后，投诉科长或副科长会同办案人员于 5 日内组织双方进行
调解，具体程序如下：
（一）调解通知
征求投诉双方当事人意见后，确定调解时间。
（二）调解步骤
1.指出首次调解中存在的“事实不清部分”和“法律适用分歧”，并请双方当
事人确认。
2.投诉人进行举证并做相关陈述；
3.被投诉人进行举证并做相关辩解；
4.办案人员引导双方围绕焦点问题进行辩论。
5.制作《调解记录》，请双方当事人签字认可。
（三）调解协议
经过二次调解，办案人员询问投诉人、被投诉人是否愿意就查明的事实达
成调解协议。 双方当场达成调解协议的，制作《旅游投诉调解书》，由当事人双方
签字并加盖旅游投诉处理机构印章。
六、三次调解【D+40—D+50】
（一）案情分析会议制度【D+40—D+43】
经过二次调解仍无法达成调解协议的，3 日内，由分管领导建议大队长召开
“案情分析会”。 “案情分析会”由大队长主持，适具体情况可要求市场检查科、综
合科相关人员参加。 具体程序如下：
1.办案人员陈述投诉案件事由以及两次调解中所做的主要工作，阐述目前
无法达成调解协议的主要原因，并提出下步工作建议；
2.投诉科副科长、科长、分管领导以及其他科室相关人员依次提出处理意
220见；
3.大队长综合情况后，部署下步重点工作。
（二）任务部署会议制度【D+43—D+46】
大队分管领导按照会议要求，组织投诉科长、副科长以及办案人员召开“任务
部署会”，明确落实措施、调查重点、调解方式和流程，做好调解前相关准备工作。
（三）三次调解【D+46—D+50】
完成准备工作后，分管领导、投诉科长或副科长会同办案人员于 4 日内组
织双方进行调解。 双方当场达成调解协议的，制作《旅游投诉调解书》，由当事人
双方签字并加盖旅游投诉处理机构印章。
七、终止调解【D+50—D+60】
（一）填表登记【D+50—D+52】
经过三次调解双方不能达成调解协议的，两日内由办案人员填写《旅游投
诉终止调解结案表》。
（二）上报审批【D+52—D+55】
3 日内逐级报大队领导、 局分管副局长签批后， 制作 《旅游投诉终止调解
书》。
（三）送达【D+55—D+60】
审批后，办案人员 5 日内按照法律要求将《旅游投诉终止调解书》送达双方
当事人。
八、附则
（一）调解过程中拨打或接听投诉人、被投诉人、证人或其他相关人员电话，
全部制作电话记录，填写《投诉电话备忘录》。
（二）调解过程中，当事人一方拒绝调解的，由投诉科报分管领导、大队长同
意后，应当立即终止调解。
（三）调解程序中，如果相关步骤时间提前，后续工作时间进度依次前移。
法条链接
《旅游法》
第九十三条 消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自
愿的基础上，依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。
第 五 篇 旅 游 投 诉 、 诉 讼 处 理 篇 221旅行社经营法律风险防范百问答疑
《旅游投诉处理办法》
第十七条 旅游投诉处理机构处理旅游投诉，应当立案办理，填写《旅游
投诉立案表》，并附有关投诉材料，在受理投诉之日起 5 个工作日内，将《旅游
投诉受理通知书》和投诉书副本送达被投诉人。
对于事实清楚、应当即时制止或者纠正被投诉人损害行为的，可以不填
写《旅游投诉立案表》和向被投诉人送达《旅游投诉受理通知书》，但应当对处
理情况进行记录存档。
第十八条 被投诉人应当在接到通知之日起 10 日内作出书面答复，提
出答辩的事实、理由和证据。
第十九条 投诉人和被投诉人应当对自己的投诉或者答辩提供证据。
第二十四条 旅游投诉处理机构受理投诉后，应当积极安排当事双方进
行调解，提出调解方案，促成双方达成调解协议。
第二十五条 旅游投诉处理机构应当在受理旅游投诉之日起 60 日内，
作出以下处理：
（一）双方达成调解协议的，应当制作《旅游投诉调解书》，载明投诉请求、
查明的事实、处理过程和调解结果，由当事人双方签字并加盖旅游投诉处理
机构印章；
（二）调解不成的，终止调解，旅游投诉处理机构应当向双方当事人出具
《旅游投诉终止调解书》。
调解不成的，或者调解书生效后没有执行的，投诉人可以按照国家法律、
法规的规定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。