村民自治与农村经济体制改革密切相关。 从1958年起，我国
县以下农村地区普遍取消乡镇政府，实行“政社合一、三级所有、队
为基础”的人民公社体制。 人民公社既是基层政权组织，又是经济
管理组织。 同时负责生活管理、社会保障、维持秩序等任务，是集
“工、农、商、学、兵”多功能于一身的基层社会单位。 这种状况从
1958年一直延续到1982年制定新宪法取消政社合一体制，及至
1983年政社分设为止，共存在了二十五年。 相应地，这一时期的
村级组织（生产大队）体制也延续了二十多年。 国家建立了人民公
社、生产大队、生产队三级严密的组织体系，实行统一生产、统购统
销、统一分配、秩序与安全的统一维护、干部任命制等制度。
20世纪70年代末期，人民公社体制的弊端使它自身已经难
以为继。 而饥饿推动着突破，由农民创造的以家庭联产承包责任
制为主要内容的农村经济体制改革加速了它的瓦解。 1978年11
月，安徽省凤阳县小岗生产队的38户农民自发冲破人民公社体制
的藩篱，首创了“包产到户”。 各地竞相仿效，一场以“包产到户”为
第一章 村民自治的基本原则 3内容的农村经济体制改革逐步向全国蔓延。 负责组织农民统一生
产、统一分配的生产大队、生产队两级组织失去了依托，渐渐瘫痪，
人民公社体制从基层开始解体。 这种解体最先带来的消极后果是
原先由集体统一承担的维护公共秩序、办理公共事务的职责无人
负责，村庄里出现了一定程度的无序和混乱状态。 国家粮食征购
任务、税收及计划生育政策也不能有效地完成和执行。 中共中央
1982年2号文件在批转《 全国农村工作会议纪要》中指出：“最近
以来，由于各种原因，农村———部分社队基层组织涣散，甚至陷于
瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，社会不良现象在滋长
蔓延，这种情况应当引起各级党委高度重视，在总结完善生产责任
制的同时，一定要把这个问题切实解决好。”
在1982年宪法颁布以前，为填补国家权力回撤后留下的政治
真空，一些地方自发地建立了一批村级管理机构。 1980年年底，
广西壮族自治区的河池地区的宜山、罗城两县农村的农民自发地
组成了一种全新的组织———村民委员会。 最早建立村民委员会的
是宜山县的三岔公社合寨大队的果地下村和北牙公社的冷水村，
以及罗城县长安公社牛毕大队的新维村。 1982年4月，宜山、罗
城两县有675个村建立了村民委员会，占两县自然村总数的15%
左右。 与此同时，四川、河南、山东等省的一些农村也出现了类似
村民委员会的组织。 这些组织有的叫“村民委员会”、有的叫“治安
领导小组”，也有的叫“议事会”或“村管会”，名称不统一，组织机构
也不健全。 这一类组织的最初功能是维持社会治安和维护集体的
水利设施，后来逐步扩大为对农村基层社会、政治、经济生活中诸
多事务进行村民自我管理。
农民自发建立的这种新的基层政治组织形式最终获得了国家
的承认。 1982年12月颁布的宪法第一百一十一条明确规定：“城
市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基
4 中华人民共和国村民委员会组织法问答层群众性自治组织。”根据这一规定，村级管理机构的名称统一为
村民委员会。 1982年宪法确认了村民委员会的法律地位，从而指
明了农村实行村民自治的基本方向。 各地按照新宪法的规定，在
实行政社分开、建立乡政府的同时，有步骤地开展了建立村民委员
会的工作。 1983年10月，中共中央、国务院发出《 关于实行政社
分开建立乡政府的通知》，对建立村民委员会的工作提出了具体
要求。 其中提出“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民
居住状况设立。 村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益
事业。 协助乡人民政府 搞 好 本 村 的 行 政 工 作 和 生 产 建 设 工 作。
村民委员会主任、副主 任 和 委 员 要 由 村 民 选 举 产 生。 各 地 在 建
乡中可根据当地情况制定村民委员会工作简则，在总结经验的
基础上，再制定全国统 一 的 村 民 委 员 会 组 织 条 例。 有 些 以 自 然
村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意
实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也
可同意试行”。 到1985年 2 月，全 国 建 立 村 民 委 员 会 的 工 作 基
本完成，共建立村民委员会95万个左右。 据估计，全国有97%
的村民委员会是按原生产大队的规模设立的。 其中47%的村民
委员会是由一个自然村组成，51% 的村民委员会是由数个自然
村组成，2%的村民委员会是由规模较大的自然村分建而成。
1987年11月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第
二十三次会议通过了村民委员会组织法（试行）。 村民委员会组织
法（试行）对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和
工作方式以及村民会议的权力和组织形式都作了比较具体的规
定。 随着1998年《 村民委员会组织法》的正式颁布施行，全国范围
内的农村都开始实行村民自治制度。
